Правовые аспекты туристской деятельности в Республике Казахстан

Содержание
1 МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО В СФЕРЕ ТУРИЗМА
1.1 Роль международных организаций в развитии туризма 6
1.2 Основные источники международного права 14
1.3 Международные связи Республики Казахстан в области туризма 22
2 ФОРМИРОВАНИЕ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ТУРИЗМА В КАЗАХСТАНЕ
2.1 Концептуальные приоритеты развития туристской отрасли
в Республике Казахстан 28
2.2 Разработка Государственных программ по развитию туристской сферы 34
2.3 Создание положительного туристского имиджа 38
3 ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТУРИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
3.1 Нормативно-правовая база развития туризма 44
3.2 Деятельность национальной туристкой администрации по
упорядочению туристкой деятельности 51
3.3 Тенденции и перспективы совершенствования туристского
законодательства 54
Заключение 56
Список использованных источников 58
Приложения 62
Туризм является одним из факторов усиления престижа страны, роста ее значения в мировом сообществе. Во многих государствах туризм развивается как система, которая дает доходы в бюджет и представляет все возможности для ознакомления с историей, культурой, обычаями, духовными и религиозными ценностями данной страны.
В послании Президента Н.А.Назарбаева народу Казахстана «Казахстан–2030» выстроена четкая иерархия приоритетных долгосрочных целей и стратегии их реализации, напрямую касающихся сферы услуг и в частности туризма.
На современном этапе интеграции в мировую экономику, определение и понимание реальной сущности туризма во всех его аспектах и той роли, которую туризм призван выполнять в национальной стратегии развития, является базисом его концепции, целей, функций, структуры и перспектив отрасли.
В Казахстане туризм – развивающая отрасль. Во всех сферах туристской деятельности идет активный поиск решения проблем развития туризма как одной из приоритетных долгосрочных целей.
Развитие международного и внутреннего туризма в Республике Казахстан потребовало создания соответствующей законодательной базы. За период с 1992 по 2003 гг. разработан и принят целый ряд документов нормативного характера, определяющих правовую основу туризма и туристской деятельности.
29 декабря 2006 года была принята Государственная программа развития туризма в Республике Казахстан на 2007-2011 годы, целью которой является: «Создание конкурентоспособной туристской индустрии для обеспечения занятости населения, стабильного роста доходов государства и населения за счет увеличения объемов въездного и внутреннего туризма». В соответствии с поставленной целью первоочередными задачами Программы являются:
• развитие инфраструктуры туризма;
• создание эффективного механизма государственного регулирования и поддержки туризма;
• формирование привлекательного туристского имиджа страны;
• повышение туристского потенциала;
• формирование зон с рекреационной хозяйственной специализацией.
Правовое регулирование туристской деятельности – это одна из составляющих туристской политики государства, направленной на развитие туристской инфраструктуры и поддержку субъектов туристского рынка (туроператоров и турагентов), совершенствование форм туристского обслуживания и укрепление на этой основе политического, экономического и социального потенциала государства. Туристская политика реализуется на всей территории Республики Казахстан, главным образом на уровне отдельных субъектов республики – регионов – с целью преодоления в них имеющихся социально-экономических противоречий между развитием экономики региона и туризма в нем.
Туристская политика государства представляет собой совокупность форм, методов и направлений воздействия государства на функционирование сферы туризма для достижения конкретных целей сохранения и развития народнохозяйственного комплекса.
Формы государственной поддержки варьируют от прямых инвестиций, направляемых на формирование туристской инфраструктуры, расходов на подготовку кадров, научное и рекламно-информационное обеспечение продвижения национального туристского продукта на мировом рынке до налоговых и таможенных льгот, стимулирующих приток инвестиций, развитие внутреннего и въездного туризма.
Организация туристской деятельности в цивилизованных рамках регулируется:
• нормативно-правовыми актами о регистрации юридических лиц, а также физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью;
• законодательными актами о сертификации туристских предприятий и лицензировании туристской деятельности;
• налоговым законодательством;
• нормативными актами о внешнеэкономической деятельности;
• таможенным законодательством Республики Казахстан и другие.
К сожалению, пока еще молодая отрасль туризма страдает из-за пробелов в законодательстве нашей страны, так как действующие нормативные акты не достаточно четко отражают специфику туристской деятельности и опыт показывает, что правительству предстоит принять еще ряд новых законов и постановлений для того, чтобы сделать туристскую отрасль в Казахстане более рентабельной.
Цель работы состоит в изучении и анализе правовых основ туристской деятельности в Республике Казахстан.
Для реализации поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
1. Дать теоретическое обоснование международного права в сфере туризма.
2. Изучить опыт межгосударственного сотрудничества в сфере туризма и международные нормативные акты по вопросам его развития.
3. Рассмотреть государственные программы развития туризма в Республике Казахстан и их перспективность.
4. Изучить нормативно-правовую базу сферы туризма Республики Казахстан.
5. Проанализировать роль законодательных актов и государственных органов в развитии туризма.
Объектом данного исследования является нормативно-правовая база Республики Казахстан, в том числе и в сфере туризма.
Предметом исследования стали перспективы развития туристской деятельности в условиях действующего законодательства в сфере туризма. В основу исследования была положена гипотеза: государственная поддержка и совершенствование законодательства в сфере туризма на территории Республики Казахстан прямо влияют на развитие инфраструктуры туризма и повышение качества туристских услуг.
Практическая значимость работы состоит в выявлении сильных и слабых сторон действующего законодательства в сфере туризма и его целевой направленности, а также путей оптимизации правовых основ туризма в стране.
Материалы данной работы могут быть использованы в учебном процессе при подготовке специалистов сферы туризма.
1 МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО В СФЕРЕ ТУРИЗМА

Международное право – это особая система права. Международное право представляет собой совокупность норм, регулирующих экономические отношения между государствами и иными субъектами международного туризма.

1.1 Роль международных организаций в развитии туризма
В настоящее время в мире действуют более семидесяти международных организаций, в той или иной степени занимающихся проблемами развития туризма.
Организация Объединенных Наций (ООН) является самой авторитетной международной организацией, ответственной за судьбы мира. Штаб-квартира ООН находится в Нью-Йорке (США); европейское отделение Секретариата ООН – в Женеве (Швейцария).
По определению ООН, международный туризм представляет собой систему путешествий, осуществляемых на основе межгосударственных договоров с учетом действующих межгосударственных договоров и международных обычаев.
ООН рассматривает право на отдых как одно из основных прав человека, поэтому содействие развитию международного туризма является одним из каналов реального осуществления этого права.
Рост значения иностранного туризма во внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности многих государств привел к тому, что Организация Объединенных Наций, ее специализированные органы, другие международные организации стали все больше внимания уделять этой быстро развивающейся сфере международного сотрудничества. Появился и целый ряд специализированных международных организаций по туризму.
Прежде всего, следует отметить, что в деятельности самой ООН вопросы международного туристского обмена стали занимать достаточно определенное место.
Эффективное правовое регулирование сотрудничества государств в сфере международного туризма в некоторой степени зависит от верного определения понятия «турист». Комитет экспертов Лиги Наций в 1937 году рекомендовал «считать туристом всякого, кто находится не менее двадцати четырех часов в стране, в которой он не проживает» /46/.
ЭКОСОС ООН сыграл значительную роль в совершенствовании правового регулирования международного туризма. В частности, на конференции в Нью-Йорке в 1954 году были приняты Конвенция о таможенных льготах для туристов и Дополнительный протокол к ней, касающийся ввода относящихся к туризму осведомительных документов и материалов.
В принятой в ООН Международной Конвенции о таможенных льготах для туристов понятие «турист» означает любое лицо, независимо от расы, пола, языка и религии, которое вступает на территорию какого-либо договаривающегося государства, кроме того государства, в котором это лицо обычно проживает, и остается там не менее двадцати четырех часов и не более шести месяцев с дозволенной целью (кроме цели иммигрировать), как то: с целью туризма, развлечения, спорта или лечения, или по семейным обстоятельствам, или для учения, религиозного паломничества или с деловыми целями.
Согласно этому определению, к туристам следовало отнести всех иностранцев, которые пересекли границу другого государства (кроме иммигрантов). Но такое определение понятия «турист» довольно расплывчато. Автор первых в Казахстане теоретических работ и учебных пособий по географии туризма, профессор С.Р. Ердавлетов в своей книге «География туризма» говорит: «Турист – это любое лицо, которое пребывает в стране более чем на двадцать четыре часа (но не более года) с любой целью, кроме двух: первое - остаться на постоянное место жительства; второе - заняться оплачиваемой деятельностью».
Путешествия с целью развлечения и отдыха (рекреационный туризм) являются основным направлением развития туризма. На их долю приходится примерно семидесят процентов мирового туризма».
В учебном пособии доктора юридических наук, профессора международного права М.А.Сарсембаева приводится следующее определение: иностранный турист – это временный посетитель, который ввозит в страну посещения иностранную валюту и находится в этой стране не менее двадцати четырех часов на основе приобретенного им тура.
В 1963 году в Риме была проведена Первая конференция ООН по туризму и путешествиям. В ее работе приняли участие восемьдесят семь государств – членов ООН, пять специализированных учреждений ООН, семь межправительственных и четырнадцать неправительственных международных организаций, заинтересованных в развитии международного туризма. Конференция рассмотрела широкий круг вопросов, связанных с туризмом, и разработала рекомендации, направленные на ускоренное развитие этой массовой формы общения людей. Важным результатом римской конференции было принятие официального определения таких понятий, как «временный посетитель», «турист», «экскурсант» для того, чтобы обеспечить определенную унификацию и сопоставимость статистического учета туризма. Большое место в работе конференции заняли также вопросы, связанные с упрощением пограничных и таможенных формальностей. Были рассмотрены такие вопросы, как общее направление развития туризма, создание для удовлетворения его все возрастающих запросов соответствующей материальной базы, системы подготовки кадров, а также содействие развивающимся странам в более активном участии в международных туристских связях. На этой же конференции были приняты рекомендации по вопросам развития туризма: необходимость повышения эффективности технического сотрудничества государств в этой сфере; совершенствование правового механизма правил в отношении иностранных туристов.
В соответствии с рекомендациями римской конференции в 1968 году в Берлине Экономический и Социальный Совет ООН (ЭКОСОС) провел специальный межрегиональный семинар ООН по проблемам туризма в развивающихся странах /43/.
Вопросы международного туризма также входят в сферу деятельности Конференции ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД). Так, на III-й сессии ЮНКТАД, проходившей в 1972 году, была принята резолюция «Развитие туризма», в которой нашел отражение вопрос о руководящих принципах статистики международного туристского обмена.
Все действующие в рамках ООН региональные экономические комиссии, особенно Европейская комиссия ООН (ЕЭК ООН), уделяют большое внимание вопросам развития туризма. Например, в 1975 году в югославском городе Дубровник была проведена ЕЭК ООН большая конференция по развитию иностранного туризма в Европе. В материалах этой конференции содержатся, в частности, интересные разработки по методике экономического обоснования капитальных вложений в сфере иностранного туризма на региональном уровне. Конференция в Дубровнике много внимания уделила проблеме охраны окружающей среды при создании крупных туристских комплексов.
Вопросами туризма активно занимаются и многие другие международные организации, такие как Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Международная организация труда (МОТ), Международная ассоциация транспортной авиации (ИАТА), ОЭСР и многие другие /27/.
Правовое регулирование мирового туризма находится в компетенции не только главных, но и вспомогательных органов ООН. Экономические Комиссии ООН (Европейская Экономическая Комиссия, Экономическая и Социальная Комиссия для Азии и Тихого океана, Экономические Комиссии для Африки, для Латинской Америки) помимо других вопросов, уделяют значительное внимание развитию международного туризма.
Центром международного сотрудничества и координации деятельности государств в сфере туризма является Всемирная Туристская Организация (Приложение А).
Учрежденный в 1947 году Международный Союз официальных туристских организаций (МСОТО) ООН принял в 1970 году проект Устава Всемирной Туристской Организации, который вступил в силу второго января 1975 года после ратификации его пятидесяти одним государством.
ВТО объединяет сто тридцать девять действительных и ассоциированных членов и более трехсот пятидесяти присоединившихся членов, представленных региональными правительствами, туристскими ассоциациями и частными компаниями, включая авиакомпании, гостиницы и туроператоров.
Штаб-квартира ВТО находится в Мадриде (Испания). Деятельность ВТО направлена на «стимулирование экономического роста, создание рабочих мест, разработку мер по охране природных зон и культурного наследия стран-участников, а также в поддержку мира и межнационального понимания во всем мире».
По существу ВТО является единственной специализированной международной организацией в области туризма. По характеру деятельности ВТО можно отнести к числу международных организаций специальной компетенции. Главными ее задачами в соответствии с Уставом являются поощрение и развитие туризма как средства экономического развития и международного взаимопонимания для обеспечения мира, благосостояния, уважения и соблюдения прав человека вне зависимости от расы, пола, языка и религии, а также соблюдение интересов развивающихся стран в области туризма. В Уставе ВТО предусматриваются три вида членства: действительные члены, ассоциированные и присоединившиеся.
Право быть действительным членом предоставлено государствам, ассоциированным членом – территориям или группам территорий, не несущим ответственности за осуществление своих внешних отношений. Статус присоединившихся членов могут иметь международные организации как межправительственные, так и неправительственные, а также коммерческие организации, деятельность которых совместима с целями Всемирной туристской организации.
К международно-правовым формам деятельности Всемирной туристской организации можно отнести проведение сессий, заседаний по вопросам развития международного туризма, практических семинаров и совещаний; осуществление научно-исследовательских работ по туризму; сотрудничество с международными организациями, учреждениями ООН с целью повышения эффективности туризма; выявление факторов, способствующих развитию международного туризма; принятие международно-правовых актов по туризму (Хартия туризма, Кодекс туризма и т.д.), упрощение таможенных формальностей для туристов.
На последних Всемирных конференциях по туризму высказывались мнения о необходимости заключения государствами двусторонних и многосторонних договоров и соглашений с целью упрощения пограничных, таможенных формальностей.
Уставом ВТО предусмотрено, что руководящими органами являются Генеральная Ассамблея, Исполнительный Комитет и Секретариат.
Генеральная Ассамблея представляет собой главный орган ВТО, состоит из делегатов-представителей действительных членов. Ассамблея имеет широкие полномочия. Она имеет право принимать новых членов в ВТО, избирать президента и вице-президента, членов Исполнительного Совета, Генерального секретаря ВТО, утверждать соглашения, рекомендовать к заключению международные договоры и соглашения по вопросам, относящимся к компетенции ВТО.
Характер работы Генеральной Ассамблеи сессионный: очередные сессии собираются раз в два года, а чрезвычайные – когда этого требуют обстоятельства.
Генеральная Ассамблея учредила шесть региональных комиссий для Европы, Африки, Америки, Южной Азии, Ближнего Востока, Восточной Азии и района Тихого океана, а также международный учебный центр по туризму.
Ассамблея может создавать в различных частях земного шара региональные органы, которые нужны для нормального функционирования ВТО. В этих целях Ассамблеей созданы такие органы, как Комитет по административным, финансовым, правовым и бюджетным вопросам, Комитет по проверке полномочий, Комитет по присоединившимся членам, Комитет по программам работ ВТО. Комиссии решают задачи по претворению в жизнь технических рекомендаций Ассамблеи в соответствующих регионах.
Исполнительный Совет состоит из делегатов-представителей действительных членов, которые избираются по принципу: один на каждые пять действительных членов. Таким образом, соблюдается принцип справедливого географического представительства.
В работе Исполнительного Совета может участвовать один ассоциированный член от имени всех ассоциированных членов, а также один представитель от комитета присоединившихся членов; все они принимают участие в работе Совета без права голоса. Совет является руководящим органом в период между сессиями Ассамблеи ВТО.
Срок полномочий Совета – четыре года. Собирается он на свои очередные сессии два раза в год.
Совету помогают учрежденные им комитет по упрощению туристских формальностей, технический комитет по программе и координации, бюджетно-финансовый комитет, комитет по окружающей среде.
Секретариат занимается проблемами развития туризма в различных странах. Периодически проводятся обучающие и информационные семинары в перспективных в туристском отношении регионах. Так, в 2003 году, двадцать второго апреля в Алматы был проведен семинар с Генеральным секретарем ВТО Франческо Франжиали.
Одним из приоритетных направлений туристской деятельности в Казахстане является экологический туризм. По мнению Ж.Н. Алиевой (КазНУ им.аль-Фараби), на сегодняшний день экологический туризм является одним из новых и динамично развивающихся секторов мировой туристской отрасли.
Не случайно Организация Объединенных Наций объявила 2002 год Международным годом экотуризма. В мае 2002 года в г. Квебеке (Канада) состоялся Всемирный саммит по экотуризму. В рамках подготовки к данному саммиту Всемирная туристская организация выдвинула инициативу по организации серии региональных конференций и семинаров в целях обмена опытом, изучения проблем и путей их решения, содействия сотрудничеству между национальными и международными участниками экотуристского процесса. Один из таких семинаров под названием «Экотуризм – инструмент устойчивого развития в XXI веке для переходных экономик стран СНГ, Китая и Монголии» прошел в октябре 2001 года в г.Алматы (Казахстан). Выводы и рекомендации региональных конференций и семинаров будут представлены и подробно обсуждены в г. Квебеке.
Провозглашение Международного года экотуризма свидетельствует о признании ООН всемирного социально-экономического значения этого направления деятельности.
В настоящее время, когда Республика Казахстан находится в начале решения задачи создания современной высокоэффективной индустрии туризма, рассмотрение вопросов развития в ней экологического туризма является весьма актуальным. Сегодня Казахстан можно рассматривать как новый формирующийся рынок для развития экологического туризма. Биологическое и геологическое разнообразие, минимальная плотность населения, богатое историческое и культурное наследие обуславливают значительный экотуристский потенциал республики. Определенную роль при этом играет фактор социальной стабильности общества, показателем которой является приток зарубежных инвестиций в экономику Казахстана, рост числа консульств, фирм, представительств иностранных государств. Все это способствует созданию благоприятных возможностей для развития экологического туризма в Республике Казахстан.
Развитие экологического туризма в Казахстане, на наш взгляд, будет способствовать успешному развитию всего природохозяйственного комплекса республики, а также достижению главной социально-экономической цели страны – обеспечения населения благоприятными условиями окружающей среды как определяющего фактора здорового образа жизни и устойчивого развития общества.
Экологический туризм преследует цели сохранения природной среды в естественном состоянии и приносит при этом определенную прибыль, удовлетворяя интересы местных жителей.
Неотъемлемой характеристикой экотуризма является экологическое просвещение, которое включает два аспекта:
• информационный – получение знаний о природе и культуре территорий, экологических закономерностях и т.п.;
• этический – формирование экологического менталитета – уважение и понимание природы и традиционных культур, осознание необходимости их сохранения.
Развитие экотуризма является наиболее совершенным и, пожалуй,
единственным путем снижения отрицательного воздействия на экосистемы в результате туристской деятельности.
Развитию экологического туризма уделяется значительное внимание практически во всех странах мира. И этот подход полностью оправдан, поскольку еще позволяет обратить внимание общественности на состояние природной среды и экосистем, которые поддерживают нашу жизнедеятельность.
Самая главная проблема развития экологического туризма в республике заключается в том, что на настоящий момент отсутствует государственная программа по развитию экотуризма, а следовательно, отсутствует государственная поддержка этого вида туризма. В то же время нельзя говорить, что экологический туризм в Казахстане совсем не развит. Многие ООПТ разрабатывают на своих территориях экомаршруты с целью развития экотуризма. Существуют учреждения, неправительственные организации, занимающиеся вопросами развития экологического туризма.
Не менее важной проблемой является отсутствие практического опыта работы в сфере туризма на уровне конкурентоспособного туристского предложения.
Развитие экологического туризма, как и других видов туризма, зависит от вложения финансовых и материально-технических средств на строительство гостиниц, туристских баз, подъездных путей, пунктов питания, изготовление рекламной продукции и т.д.
Секретариат ВТО возглавляется Генеральным секретарем, который набирает определенный штат сотрудников, необходимый для обеспечения нормального функционирования ВТО. Генеральный секретарь, назначенный Генеральной Ассамблеей ВТО сроком на четыре года, ответственен перед Генеральной Ассамблеей и Исполнительным Советом.
Секретариат проводит важную работу, ежегодно публикуя официальную, признанную ООН, статистику международного туризма.
В статьях Устава, которые определяют финансовую деятельность
ВТО, записано, что бюджет организации складывается из взносов действительных, ассоциированных и присоединившихся членов.
Пропорциональность взносов определяется на основе уровня экономического развития и значения туризма для каждой страны.
Хотя ВТО не является специализированным учреждением ООН, тем не менее, эта организация имеет многие его признаки.
Подписанное между ООН и ВТО соглашение о сотрудничестве и
взаимоотношениях предусматривает, что ВТО является ответственной за принятие мер, необходимых для реализации ее уставных целей и задач, для ликвидации ненужного дублирования в их деятельности по развитию международного туризма. В соглашении стороны предусмотрели институт наблюдателей на ассамблеях и конференциях.
ВТО, ООН, их органы и учреждения проводят совместную деятельность по дальнейшему развитию международного туризма.
Всемирная Туристская Организация является лидирующей международной организацией в сфере туризма и путешествий. Она служит глобальным форумом по вопросам туристской политики и источником практических знаний о туризме.
Вопросами туризма занимаются также специализированные международные организации по туризму, ряд из которых носит региональный характер. Это Региональный Совет по туризму стран Южной Африки; Организация развития Африканского туризма; Межамериканский Конгресс по туризму; Южно-Азиатский Центр по развитию и инвестициям в туризме; Арабский союз по туризму, созданный в 1954 году и объединяющий национальные туристские организации ряда арабских государств.
В деле развития регионального международного туризма важное место принадлежит Совету согласия, который является региональной политико-экономической организацией, созданной в 1959 году государствами Африки.
Отдельные международные организации имеют профессиональную направленность, как например, Международная Ассоциация Научных экспертов по туризму (АИЕСТ), основанная в 1951 г., Всемирная ассоциация по профессиональному образованию в туризме, основанная в 1969 г. под эгидой ВТО.
Некоторые международные организации носят коммерческий характер – Международный туристский альянс, специализирующийся на страховании при поездках за границу на автомобилях, Международная ассоциация профессиональных организаторов конгрессов.
Довольно близко по характеру своей деятельности к международным организациям примыкают некоторые национальные организации, такие как Американское общество туристских агентств (АСТА), имеющие большое количество зарубежных членов. Ассоциация британских туристских агентств. Все они активно работают на широкой международной основе.
Необходимо отметить деятельность Всемирной федерации ассоциаций туристских агентств (ФУААВ), созданной в 1966 г. в результате объединения Международной ассоциации туристских агентств (ФИАВ), существовавшей с 1919 г., и образованной в 1964 г. Всемирной организации ассоциаций туристских агентств (УОТАА). ФУААВ объединяет свыше семидесяти национальных и региональных ассоциаций, в которых представлено свыше двадцати тысяч индивидуальных туристских агентств и фирм. Основной целью этой организации является защита профессиональных интересов туристских агентств и оказание им необходимой технической, профессиональной и правовой поддержки.
Ряд специализированных органов по туризму имеют молодежные организации. Среди них можно назвать Международное бюро туризма и обменов молодежи (БИТЕЖ), Студенческую ассоциацию по воздушным перевозкам (САТА), Международную федерацию международных туристских организаций (ФИИТО) и др.
Таким образом, в мире создана и активно развивается довольно широкая сеть международных туристских организаций, которые призваны обеспечить функционирование туризма – важной сферы международных отношений.
Разнообразие и разветвленность международных организаций по туризму подчеркивают его возрастающую роль в установлении связей между народами и государствами, а также тот интерес, который к нему проявляют многочисленные правительственные и неправительственные, национальные и международные организации.

1.2. Основные источники международного права в сфере туризма
Постоянное расширение международного туристского обмена обусловило необходимость его международно-правовой регламентации: выработки различных правовых институтов и создания специализированных туристских организаций.
Кроме того, туристские обмены связаны и с пересечением государственных границ, нахождением туристов на территории иностранного государства и перемещением по ней, что в целях единого подхода должно регулироваться международным правом.
Инициатором большинства международных актов, регулирующих туристскую деятельность, является Всемирная туристская организация. В основном, они носят рекомендательный характер. Вместе с тем существуют и другие международные нормативные документы, касающиеся непосредственно сферы туризма, а также множество нормативных документов, не связанных с туристской деятельностью напрямую, но в некоторых своих аспектах затрагивающих регулирование отрасли международного туризма.
Углубление и расширение международного туризма в Европе тесно связано с реализацией положений и принципов Заключительного Акта Хельсинского Совещания по Безопасности и сотрудничеству в Европе от первого августа 1975 года. Подписав этот документ, государства обязались поощрять развитие туризма на индивидуальной и коллективной основе путем улучшения материальной базы туризма, поощрения осуществления совместных проектов по туризму, содействия деятельности иностранных туристских фирм, транспортных компаний, связанных с туризмом.
Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе, начавшееся в Хельсинки третьего июля 1973 года и продолжавшееся в Женеве с восемнадцатого сентября 1973 года по двадцать первое июля 1975 года, было завершено в Хельсинки первого августа 1975 года Высокими Представителями Австрии, Бельгии, Болгарии, Венгрии, Германской Демократической Республики, Федеративной Республики Германии, Греции, Дании, Ирландии, Исландии, Испании, Италии, Канады, Кипра, Лихтенштейна, Люксембурга, Мальты, Монако, Нидерландов, Норвегии, Польши, Португалии, Румынии, Сан-Марино, Святейшего Престола, Соединенного Королевства, Соединенных Штатов Америки, Союза Советских Социалистических Республик, Турции, Финляндии, Франции, Чехословакии, Швейцарии, Швеции и Югославии.
«Государства-участники, признавая вклад, вносимый международным туризмом в развитие взаимопонимания между народами и ознакомление с достижениями других стран в различных областях, а также в экономический, социальный, культурный прогресс, признавая взаимосвязь между развитием туризма и мерами, принимаемыми в других областях экономической деятельности, выражают намерение поощрять развитие туризма как на индивидуальной, так и на коллективной основе» (14).
Основными путями развития туризма, в соответствии с Заключительным Актом Хельсинского совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, были признаны:
- содействие улучшению материальной базы туризма и сотрудничества в этой области;
- поощрение осуществления совместных проектов по туризму;
- содействие обмену информацией;
- содействие деятельности иностранных туристских агентств и транспортных компаний, связанной с развитием международного туризма;
- изучение возможности обмена студентами и специалистами в области туризма с целью повышения их квалификации.
На совещании были подробно рассмотрены вопросы содействия проведению конференций и симпозиумов по вопросам планирования и развития туризма в целях проведения в соответствующих международных рамках сотрудничества с компетентными национальными организациями детальных исследований в области туризма, в частности:
- сравнительного исследования статуса и деятельности туристских агентств, также путей и средств развития сотрудничества между ними;
- исследования проблем, возникающих в тех местностях, где развитие туризма нанесло ущерб окружающей среде.
Следует подчеркнуть плодотворность в международно-правовом смысле результатов сессии Совета согласия двадцать шестого февраля 1976 года, на которой были приняты сразу три многосторонние региональные и международные конвенции о туристских и полицейских формальностях применительно к туристам в странах-членах Совета согласия.
На Всемирной конференции по туризму в Милане в 1980 году подчеркивалось, что международный туризм может внести определенный вклад в дело установления нового международного экономического порядка.
Глубокий анализ роли международного туризма был дан на проходившей в Маниле (Филиппины) с двадцать седьмого сентября по десятое октября 1980 г. Всемирной конференции по туризму, созванной ВТО в целях выяснения реальной сущности туризма во всех его аспектах и той роли, которую туризм призван играть в динамичном и значительно изменяющемся мире. В работе конференции приняли участие делегации ста семи государств и девяноста одной межправительственной и неправительственной организации.
Конференция приняла Манильскую декларацию по мировому туризму, в которой, в частности, указывается, что «туризм понимается как деятельность, имеющая важное значение в жизни народов в силу непосредственного воздействия на культурную, образовательную и экономическую области жизни государств и их международных отношений. Развитие туризма связано с социально-экономическим развитием наций и зависит от доступа человека к активному отдыху и отпуску и его свободы путешествовать в рамках свободного времени и досуга, глубокий гуманитарный характер которых он подчеркивает. Само существование туризма и его развитие полностью зависят от обеспечения прочного мира, в укрепление которого он призван внести свой вклад» (24).
Далее в декларации отмечалось, что туризм выступает в качестве положительного и постоянного фактора, содействующего взаимному познанию и пониманию, а также в качестве основы для достижения более высокого уровня уважения и доверия между всеми народами мира.
На конференции была затронута проблема экономического значения туризма, отмечалось, что доля туризма в национальной эконмоике и международной торговле превратила его в существенный фактор мирового развития. «Его постоянная роль в национальной экономической деятельности и в международном обмене и его влияние на выравниваниие баланса внешней торговли превращают его в одну из основных отраслей мировой экономической деятельности» (24).
Отмечая большую экономическую важность туризма, Манильская конференция особо подчеркнула его социальное значение. Так, в статье двадцать один Манильской декларации говорится, что при практике туризма духовные ценности должны преобладать над элементами материального и технического характера. Такими основными духовными ценностями являются следующие:
- полное и гармоничное развитие человеческой личности;
- постоянно возрастающий познавательный и воспитательный вклад;
- равные права народов в определении своей судьбы;
- освобождение человека, понимая это как право на уважение его достоинства и индивидуальности;
- признание самобытности культур и уважение моральных ценностей народов.
На конференции было отмечено, что международная туристская деятельность является неотъемлемой частью жизни современного национального общества и международного сообщества.
Таким образом, Манильская Декларация 1980 года сформулировала цели международного туризма: способствовать полному и гармоничному развитию личности, уважению моральных ценностей народов, содействовать познанию окружающего мира.
С двадцать первого по двадцать седьмое августа 1982 года по предложению правительства Мексики в г.Акапулько состоялось Всемирное совещание по туризму. На этом форуме были рассмотрены меры, принимаемые его участниками по претворению в жизнь решений и рекомендаций Манильской Декларации, а также определены первоочередные задачи и пути их решения.
В работе совещания приняли участие делегации семидесяти девяти государств и пятьдесят семь представителей ряда международных организаций, коммерческих фирм и агентств, занимающихся туризмом.
Основные пункты повестки дня совещания включали вопросы, касающиеся создания необходимых социально-экономических условий для отдыха и туризма широких слоев населения и развития иностранного туризма.
Участники совещания отметили, что к первоочередным задачам по дальнейшему воплощению в жизнь рекомендаций Всемирной конференции по туризму 1980 г. относятся: создание необходимых социально-экономических условий и законодательное закрепление права граждан на отдых и туризм; проведение активной пропаганды гуманитарной и интеллектуальной ценности туризма; воспитание у населения чувства уважения традиций и обычаев народов посещаемых стран.
Совещание отметило особую роль международного туризма в свете новых концепций, которые строятся на основе следующих принципов: (12)
право на отдых, оплачиваемый отпуск и требование принятия национального законодательства, обеспечивающего доступ к проведению отпусков всеми слоями населения. При этом право на отдых – естественное следствие права на труд – должно реализовываться как основное право человека. Следует делать туризм доступным для социальных групп населения со средствами и невысокими доходами;
1) подготовка к путешествиям, туризму. Качество туризма зависит от степени квалификации и подготовки туристских работников, действующих как в государственном, так и в частном секторе;
2) свобода передвижения в области туризма. Свобода передвижения играет важную роль в деле развития международного туристского обмена.
В принятой на совещании резолюции было подчеркнуто, что для претворения в жизнь положений Манильской декларации государствам необходимо осуществить ряд весьма важных мер;
1) упрощение формальностей и процедур, связанных с туризмом и путешествиями, в плане въезда на территорию страны и выезда за ее пределы, таможенных формальностей, валютных ограничений и медицинских правил;
2) улучшение условий перевозок (воздушных, морских, железнодорожных) путем разработки льготных тарифов или любой другой формы для привлечения туристов со сравнительно невысокими доходами, преклонного возраста, с физическими недостатками, а также молодежи;
3) расширение и оснащение инфраструктуры приема туристов с целью сделать ее приемлемой для групп населения с незначительными доходами;
3) охрана окружающей среды, экологической структуры и природных, исторических и культурных достопримечательностей посещаемой страны.
«Международный туризм – отмечается в «Документе Акапулько», - может стать существенным фактором обеспечения мира во всем мире…, явиться моральной и интеллектуальной основой для международного экономического порядка, который способствовал бы сокращению… экономического разрыва между промышленно развитыми и развивающимися странами» (11).
Документ рекомендовал странам-участникам совещания включить туризм в учебные программы молодежи всех категорий.
В сентябре 1985 г. в Софии состоялась Шестая сессия Генеральной ассамблеи ВТО. На ней были приняты такие важные юридические документы, как «Хартия туризма» и «Кодекс туриста».
Туризм обеспечивает международное сотрудничество в разных сферах. Взаимосвязь права человека на отдых и социального прогресса прослеживается в Хартии туризма и Кодексе туриста. Это вытекает из содержания преамбулы Хартии туризма, в которой отмечается, что международный туризм вносит вклад в дальнейшее укрепление международного сотрудничества. В статье первой Хартии туризма говорится, что: «Право каждого человека на отдых и досуг, периодический отпуск, а также право свободно передвигаться без ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, признается во всем мире».
Как следствие этого права в статье три Хартии туризма говорится, что «государства должны разрабатывать и проводить политику, направленную на обеспечение гармоничного развития внутреннего и международного туризма, а также заниматься организацией отдыха на благо всех тех, кто им пользуется.
С этой целью государствам следует:
а) содействовать упорядоченному и гармоничному росту как внутреннего, так и международного туризма;
б) проводить туристскую политику в соответствие с политикой общего развития, проводимой на различных уровнях – местном, региональном, национальном и международном, и расширять сотрудничество в области туризма, как на двусторонней, так и на многосторонней основе, включая для этой цели также возможности Всемирной Туристской Организации;
в) уделять должное внимание принципам Манильской декларации по мировому туризму и Документу Акапулько при разработке и осуществлении, где это уместно, своей политики, планов и программы в области туризма в соответствии со своими национальными приоритетами и в рамках программы работы Всемирной Туристской Организации;
г) содействовать принятию мер, позволяющих каждому участвовать во внутреннем и международном туризме, особенно посредством регулирования рабочего времени и досуга, установления или улучшения системы ежегодных оплачиваемых отпусков и равномерного распределения дней таких отпусков в течение года, а также уделению особого внимания молодежному туризму, туризму людей преклонного возраста и лиц с физическими недостатками;
д) защищать в интересах настоящего и будущего поколений туристскую среду, которая, включая в себя человека, природу, общественные отношения и культуру, является достоянием всего человечества» (44).
В то время, как Хартией туриста определяются основные направления туристской политики государств, в Кодексе туриста, разработанном и утвержденном на Шестой сессии Генеральной ассамблеи ВТО в Софии в 1985 году, определяется правовой статус туриста в стране посещения, его права и обязанности.
Статья двенадцатая Кодекса туриста определяет, что в период путешествия из одной страны в другую и в пределах принимающей страны туристы вправе рассчитывать на полное или частичное освобождение от административного или финансового контроля, на благоприятные условия на транспорте.
В статье тринадцатой Кодекса говорится, что «туристы имеют право на свободный доступ внутри и за пределами своих стран к местам и отдельным районам туристского интереса и с учетом существующих правил и ограничений – на свободное передвижение в местах транзита и временного пребывания, но при этом должны учитываться существующие правила об ограничениях.
Туристы в местах туристского интереса имеют право на получение объективной, достоверной и исчерпывающей информации об условиях и возможностях их поездок и пребывания; на обеспечение их личной безопасности и безопасности их имущества, а также на защиту своих прав как потребителей; на соответствующую общественную гигиену, эффективные меры по предупреждению инфекционных заболеваний и несчастных случаев, а также на свободный доступ к службам здравоохранения; на получение свободной и быстрой связи внутри страны, а также с заграницей. Кроме того, свое государство, а также государства посещения обязаны предоставить административные и юридические гарантии, необходимые для обеспечения защиты прав туристов.
Кроме того, на иностранных туристов возлагаются и определенные обязанности. Так, согласно статьи одиннадцать Кодекса туристы своим поведением обязаны способствовать взаимопониманию и дружеским взаимоотношениям между людьми, как на национальном, так и на международном уровне и таким образом способствовать сохранению мира. В местах транзита и пребывания туристы обязаны уважать установленный политический, социальный, моральный и религиозный порядок, а также подчиняться действующим законам и правилам.
Для успешного развития туризма важно не только документальное определение его целей и задач, путей их реализации. Важно также установление всеобщих норм поведения участников туристского процесса. Так как права и обязанности туристов был определены в Кодексе туриста, возникла необходимость разработки всеобщего кодекса туризма, определяющего цели и задачи участников индустрии туризма.
По мнению Генерального секретаря ВТО Франческо Франжиали «существует множество кодексов поведения, составленных различными ассоциациями и компаниями, однако все участники индустрии туризма испытывают потребность в одном документе, который мог бы стать основой для последующих действий».
Первого октября 1999 года на Генеральной Ассамблее ВТО в Сантьяго (Чили) был принят Глобальный этический кодекс туризма. Первый параграф задает тон всему документу: «Участники туристского процесса, и сами туристы должны принимать во внимание социально-культурные традиции и обычаи всех народов, включая национальные меньшинства и коренные народы, и признавать их достоинство» (40).
Кодекс определил туризм как фактор индивидуального и коллективного совершенствования; фактор устойчивого развития; сферу, использующую культурное наследие человечества и вносящую свой вклад в его обогащение; деятельность, выгодную для принимающих стран и сообществ.
В статье шестой Глобального этического кодекса туризма четко определены обязанности участников туристского процесса: профессионалов сферы туризма, властей государств, направляющих и принимающих туристов, средств массовой информации; также закреплены права работников и предпринимателей туристской индустрии.
В Кодексе был определен принцип всеобщих прав на занятие туризмом как следствие права на отдых и рекреацию, гарантируемых статьей двадцать четыре Всеобщей декларации прав человека и статьей семь Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, а также права на свободу туристских путешествий в соответствии со статьей тринадцать Всеобщей декларации прав человека.
Инструментом вхождения туризма в международную систему является Гаагская декларация по туризму, проведенная в Гааге (Нидерланды) в апреле 1989 года совместно с Межпарламентским союзом и Всемирной туристской организацией (ВТО), которая призывает парламенты, правительства, государственные и частные организации, ассоциации и учреждения, отвечающие за туристскую деятельность, профессионалов в области туризма тщательно учитывать провозглашенные в декларации принципы.
Согласно второму пункту Принципа один данной декларации, всем правительствам следует стремиться к укреплению мира и безопасности на национальном, региональном и международном уровнях, что является важнейшим условием развития внутреннего и международного туризма. В соответствии с Принципом два – туризм должен составлять часть комплексного плана развития страны и наряду с другими приоритетными секторами должны быть созданы: надежная инфраструктура и имелись основные объекты, учебные заведения для удовлетворения потребностей туристской индустрии в персонале на различных уровнях; развитие внутреннего туризма стимулировалось так же, как и международного, а при планировании внутреннего туризма разрабатывался подход на территориальной основе с учетом сбалансированного и комплексного роста.
Согласно Принципа десять Гаагской декларации по туризму ВТО призывает государства – члены ВТО: учитывать необходимость глобального подхода к проблемам, возникающим в связи с туризмом, что требует создания подлинной национальной туристской политики, при выборе которой парламенты, получив соответствующие возможности, могли бы играть соответствующую роль с тем, чтобы иметь возможность принять отдельное законодательство по туризму, и если потребуется, имеющий законную силу Кодекс туриста; парламенты должны рассмотреть все юридические правила, касающиеся туризма с целью их объединения во всеобъемлющее законодательство, где были бы кодифицированы национальная политика и приоритеты в области туризма; правительства должны уделять особое внимание применению национального законодательства и международных юридических документов в области туризма (5).
Таким образом, рассмотрев данные документы, можно сделать вывод, что мировое сообщество уделяет большое внимание развитию международного и национального туризма, принятию нормативных документов, регулирующих туристские отношения, разработке рациональной туристской политики внутри государств и на международной арене.

1.3.Международные связи Республики Казахстан в области туризма
Принимая во внимание быстрый и постоянный рост туризма, его мощное воздействие на окружающую среду, на все сектора экономики и благосостояние общества Правительство в долгосрочной программе развития Казахстана определило туристскую отрасль приоритетной.
Казахстан вступает в международные туристские отношения, подписывает двусторонние и многосторонние туристские конвенции, совершенствует свое законодательство по туризму.
Казахстаном подписаны Соглашения о сотрудничестве в сфере туризма с Турцией, Ираном, Синьцзян-Уйгурским автономным районом Китая, Молдовой, Венгрией, Государством Израиль, Кыргызстаном, Египтом, в стадии подготовки – межправительственные и межведомственные соглашения с Хорватией, Пакистаном, Сингапуром, Китаем.
Распад СССР и объективно связанное с этим процессом ухудшение социально-экономического положения в ряде государств СНГ в целом негативно сказались на их сотрудничестве в области туризма. Практически повсеместно сократился объем контактов в указанной сфере. Изменился сам характер сотрудничества: оно оказалось переведенным в сферу международных отношений, отягощенных подчас элементами национализма и сепаратизма.
Вместе с тем ухудшение взаимодействия в области туризма вследствие общих дезинтеграционных процессов стало определенным стимулятором для возобновления и дальнейшего развития сотрудничества в данной сфере. У него появились определенные перспективы. В последнее время необходимость восстановления прежних связей все больше осознается политически руководством, общественными организациями государств. Как следствие этого начался процесс «конструирования» каркаса для новой системы взаимоотношений в рассматриваемой сфере, нашедший свое отражение в виде принятия ряда нормативно-правовых документов и межправительственных соглашений, в создании соответствующих координационных органов.
После распада Советского Союза и обретения республикой суверенитета началось государственное строительство независимого Казахстана. Среди первоочередных задач по созданию важнейших государственных структур стояла задача образования органов внешних сношений, определения и закрепления их нормативно-правового статуса и функций.
К настоящему времени создание системы внешнеполитических органов практически завершено. В основном сформирована зарубежная инфраструктура: в тридцати восьми иностранных государств открыты посольства, консульства, дипломатические миссии.
Казахстан поддерживает и развивает дипломатические и консульские отношения во всех регионах мира. Успешно развивается внутригосударственная нормативно-правовая база, регламентирующая деятельность дипломатических и консульских учреждений.
К настоящему времени Республику Казахстан признали сто семнадцать государств мира, с девяноста двумя из них установлены дипломатические отношения. В стране открыты и функционируют сорок иностранных посольств и миссий, шестнадцать правительств международных и национальных организаций. Казахстан является членом ООН, ОБСЕ, ряда других универсальных и региональных международных органов (3). Одним из шагов к развитию международных отношений в сфере туризма стало вступление Казахстана в 1993 году в качестве действительного члена во Всемирную Туристскую Организацию, заключение международных соглашений о сотрудничестве в области туризма. Значительный интерес проявляют к Казахстану иностранные государства, заинтересованные в развитии сотрудничества с нашей страной. Следует отметить, что ряд соглашений инициируется правительствами иностранных государств, находя Казахстан перспективным партнером, обладающим богатым туристским потенциалом.
С вхождением Республики Казахстан в качестве независимого государства в международное сообщество вопросы межгосударственного сотрудничества в сфере туризма стали регулироваться непосредственно международным правом. Анализ деятельности Казахстана на международной арене свидетельствует о том, что республика активно участвует в формировании международных связей в области туризма.
Руководствуясь принципами и рекомендациями Конференции Организации Объединенных Наций по туризму и международным поездкам, проведенной в Риме в сентябре 1963 года, а также руководствуясь принципами и нормами международного права в области туризма, Казахстаном, в частности, подписан ряд соглашений о сотрудничестве в области туризма с Болгарией (София, 15 сентября 1999 г.), Российской Федерацией (Астана, 15 февраля 2001 г.), Литвой (Астана, 11 мая 2000 г.) и др.
Данные соглашения подписаны в целях укрепления взаимопонимания и дружественных отношений между народами Республики Казахстан и стран ближнего и дальнего зарубежья; способствования ознакомлению населения этих государств с историческим и культурным наследием; поощрения и создания благоприятных условий для развития туризма на основе взаимной выгоды.
Главными задачами в осуществлении международного сотрудничества Казахстана с рядом стран являются:
• укрепление и развитие сотрудничества в области туризма между государствами на основе равноправия и взаимной выгоды в соответствии с законодательством государств-сторон и международными соглашениями, участниками которых являются стороны;
• поддержка туристской деятельности государств и оказание содействия в осуществлении сотрудничества между туристскими обществами данных государств, ассоциациями, организациями и предприятиями;
• стремление к упрощению формальностей, связанных с обменом туристами между обоими государствами;
• содействие туристам своих государств, которые будут совершать поездки в третьи страны, при их транзитном следовании через территорию государств договаривающихся сторон;
• обмен справочниками и рекламными материалами, статистическими данными о туризме, сообщениями о нормативной правовой базе, регулирующей отношения в сфере туризма, и условиях пребывания иностранных граждан на территории своих государств, информацией о предложениях относительно инвестиций в туристские объекты обоих государств;
• взаимное оказание помощи в подготовке профессиональных кадров для отрасли туризма, обмене научными работниками и экспертами, специализирующимися в области туризма, содействие всесторонним контактам и совместным действиям организаций, осуществляющих исследования в этой области;
• поддержка государственных органов управления туризмом в их деятельности по установлению и развитию сотрудничества между туристскими организациями, осуществляющими капиталовложения в сферу туризма и организующими совместное предпринимательство с целью обслуживания туристов.
Компетентным органом с казахстанской стороны в вопросах выполнения межправительственных соглашений в сфере туризма является Агентство Республики Казахстан по туризму и спорта.
Сегодня на первый план вышла задача выполнения достигнутых соглашений по вопросам туризма, придания большего динамизма этой работе, поиску и апробации новых, более эффективных форм и методов сотрудничества, направленных на достижение конкретных позитивных результатов.
В государствах СНГ в настоящее время усиливается понимание важности развития туристских связей между нашими странами. Восстановление и развитие туристских связей между странами СНГ открывает гражданам наших стран широкие возможности для ознакомления с историей и культурой народов, взаимного обогащения опытом, накопленным в социально-экономическом сотрудничестве.
Однако страны СНГ занимают весьма скромное место на мировом рынке туристских услуг. На их долю приходится менее двух процентов мирового туристского потока.
Интеграционные процессы, присущие экономическим системам стран СНГ, формируют правовое пространство, открывая при этом суть для единого туристского пространства, туристского рынка.
Одна из первоочередных задач, стоящих перед странами Содружества, - задача формирования современной нормативно-правовой базы регулирования туристской деятельности в рамках СНГ. В решении этой задачи большую роль играет Межпарламентская ассамблея государств – участников СНГ.
Значительное правовое воздействие на углубление интеграционных процессов государств – участников СНГ в сфере туризма оказали: межправительственное Соглашение «О сотрудничестве в области туризма», подписанное всеми правительствами СНГ двадцать третьего декабря 1993 г., и Рекомендательный законодательный Акт Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ в области туризма», принятый Ассамблеей двадцать девятого октября 1994 г.
«Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств, руководствуясь Манильской 1980 года декларацией о мировом туризм, Гаагской 1989 года декларацией о туризме и другими международными соглашениями в данной области, принимая во внимание межправительственное соглашение «О сотрудничестве в области туризма» от двадцать третьего декабря 1993 года, ..., приняла настоящий рекомендательный законодательный акт в качестве совокупности основных принципов государственного регулирования, единообразно понимаемых и разделяемых всеми государствами Содружества» (42).
Впервые в законодательном акте, хотя и рекомендательного характера, были определены основополагающие термины и понятия, принципы государственного регулирования отношений в сфере туризма, правовая основа туристской деятельности, достаточные для разработки соответствующих национальных законов во всех государствах СНГ.
Конечной целью рекомендательного законодательного акта и подлежащего разработке национального законодательства является формирование единого туристского пространства стран Содружества, обеспечивающего взаимовыгодное сотрудничество и установление нормальных добрососедских отношений, подкрепляемых единообразно понимаемыми и трактуемыми нормативными базами, регулирующими данную сферу.
Постановлением Постоянной комиссии Межпарламентской Ассамблеи по вопросам культуры, науки, образования и информации от двадцать девятого мая 1997 г. одобрена Межгосударственная целевая программа «Развитие туристских связей между государствами – участниками СНГ».
Основная цель программы создание в рамках СНГ высокоэффективного и конкурентоспособного туристского комплекса, обеспечивающего широкие возможности для удовлетворения потребностей граждан стран Содружества и иностранных граждан в разнообразных туристских услугах, а также формирование современной нормативно-правовой базы и основ системы межгосударственного, в рамках СНГ, регулирования туристской деятельности.
Первого ноября 1996 года Бюро Межпарламентского комитета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Республики Кыргызстан и Российской Федерации (куда входят спикеры данных государств) приняло Обращение к главам государств, парламентам, правительствам стран СНГ о развитии туристских связей.
Бюро Межпарламентского комитета обратилось к главам государств, парламентам, правительствам СНГ с предложением оказать государственную поддержку в разработке и осуществлении целевой программы развития туристских связей между странами Содружества.
Туризм является важным средством углубления интеграционных процессов между государствами – участниками СНГ. Особое значение в его развитии имеет подготовка высококвалифицированных кадров, способных в условиях рынка придать новый импульс развитию этой динамичной отрасли.
Объединенный университет туризма государств-участников СНГ создан в марте 1998 года как Международный союз общественных объединений (зарегистрирован Минюстом России 24.04.98 № 3506), в который вошли учебные заведения и другие организации, работающие в сфере туризма.
Цель его создания – через скоординированную подготовку специалистов высшей квалификации из стран СНГ способствовать возрождению единого туристского пространства государств Содружества.
Объединенный университет туризма СНГ создан на базе Российской международной академии туризма – головного по этому профилю высшего учебного заведения, в котором, включая филиалы, обучается более 30 тыс. человек, имеет государственную аккредитацию и является юридическим лицом.
Идея создания международного высшего учебного заведения такого профиля была рассмотрена и одобрена участниками Международной конференции «Туризм без границ» в г. Минске (1997 г.), поддержана федеральными министерствами и ведомствами и Межгосударственным экономическим комитетом Экономического союза СНГ.
В настоящее время в состав объединенного университета туризма СНГ вошел ряд высших учебных заведений России, Беларуссии, Армении, Казахстана, Украины, Таджикистана.
Выводы по разделу 1. Анализ литературных источников (44,43,27,13,12,11,40,38,5,3,41) и изучение международного права позволяет нам сделать следующие выводы. Можно отметить, что туризм является важным средством углубления интеграционных процессов между государствами. Основное значение в его развитии имеет подготовка высококвалифицированных кадров, способных в условиях рынка придать новый импульс развитию этой динамичной отрасли, а также разработка туристской политики и эффективной законодательной базы, регулирующей туристскую деятельность внутри государства и за его пределами.
2 ФОРМИРОВАНИЕ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ТУРИЗМА В КАЗАХСТАНЕ

2.1 Концептуальные приоритеты развития туристской отрасли в Республике Казахстан.
До обретения Казахстаном независимости туризм, как и все другие отрасли экономики, был жестко регламентирован центром. Историческая значимость целого ряда архитектурных, археологических, культурных памятников и природных достопримечательностей Казахстана фактически не рекламировалась и оставалась невостребованной. Туризм в Казахстане в советский период представлял собой один из элементов системы культурно-просветительной работы, выполнявшей идеологическую функцию и, несмотря на ее доминирующую роль, финансировался по остаточному принципу и не имел существенной экономической значимости.
Одной из причин неразвитости индустрии туризма в Казахстане является то, что на государственном уровне ею не занимались целенаправленно как отраслью экономики. Не уделялось внимание комплексному прогнозированию, долгосрочному планированию, территориальной организации туризма и негосударственным туристским структурам. Фактором, тормозящим развитие отрасли, является также непризнание туристской деятельности приоритетом со стороны местных органов управления, несмотря на то, что большая часть доходов от туризма поступает в местный бюджет.
С приобретением независимости в Казахстане была заложена основа для регулирования туристской деятельности и возрождения исторического и культурного наследия народа.
В связи с децентрализацией системы управления туризма и появлением в его структуре новых хозяйствующих субъектов различных правовых форм собственности существенно актуализировали проблемы туристской политики на региональном уровне. Именно здесь сегодня должна складываться стратегия развития туризма с учетом, как общей концепции, так и социально-экономических и социально-культурных особенностей развития территорий, туристско-рекреационного потенциала регионов.
В современных условиях независимости и децентрализации управленческих структур, активизации самодеятельной хозяйственной инициативы в сфере производства туристских услуг с особой остротой встает проблема выработки туристской политики в регионах, которая была бы адекватной общей стратегии экономического развития и отвечала политической и культурной реальности.
Механизм реализации туристской политики государства включает:
• выработку концепций развития туризма;
• составление целевых программ по развитию туризма как на республиканском уровне в целом, так и на уровне отдельных субъектов;
• разработку конкретных мер для достижения поставленной цели;
• государственное регулирование туристской деятельности.
Туризм, в целом, оказывает три положительных эффекта на экономику государства:
1. Обеспечивает приток иностранной валюты и оказывает положительное влияние на такие экономические показатели как платежный баланс и совокупный экспорт.
2. Помогает увеличить занятость населения. По оценкам ВТО и Всемирного совета туризма и путешествий на каждое рабочее место, создаваемое в индустрии туризма, приходится от пяти до девяти рабочих мест, появляющихся в других отраслях. Туризм прямо или косвенно влияет на развитие тридцати двух отраслей экономики.
3. Способствует развитию инфраструктуры страны.
Туризм активно воздействует на экономику целых районов страны. Стратегия «Казахстан – 2030», выдвинутая в качестве концепции развития экономики страны, одним из приоритетных направлений выдвигает развитие сферы услуг и туризма, в частности улучшение качества туристских услуг системы стандартов туристского обслуживания, соответствующих мировому уровню, совершенствования законодательной базы, упрощения порядка лицензирования туристской деятельности.
Создание и функционирование хозяйствующих субъектов в области туризма тесно связано с развитием дорожного транспорта, торгового, коммунально-бытового, культурного, медицинского обслуживания. Таким образом, индустрия туризма обладает более сильным эффектом мультипликатора, чем большинство других экономических секторов.
Туризм – деятельность, непосредственно связанная с отдыхом, досугом, спортом и общением с культурой и природой, которая должна планироваться и практиковаться как средство индивидуального и коллективного совершенствования, толерантности и познания различий между народами и культурами в их разнообразии.
Министерством транспорта и коммуникаций РК были приняты меры по обеспечению комплексного сервисного обслуживания в местах въезда и выезда иностранных туристов. В средствах массовой информации ведется активная пропаганда туризма как приоритетного сектора экономики.
Национальным банком РК, Министерством финансов РК совместно с банками второго уровня по согласованию с Агентством Республики Казахстан по туризму и спорту разработана программа кредитования туристских организаций на 2001-2005 гг. для строительства гостиниц, мотелей, кемпингов, приобретения технического оборудования и транспорта. Ведется работа по привлечению прямых инвестиций в объекты туризма.
В целях сохранения и восстановления биологического разнообразия и естественных экологических систем десятого ноября 2000 года Постановлением Правительства Республики Казахстан одобрена Концепция развития и размещения особо охраняемых природных территорий Республики Казахстан до две тысячи тридцатого года, одной из задач которой является создание условий для регулируемого туризма и отдыха в природных условиях, дальнейшее развитие туризма и рекреации с учетом вида особо охраняемых природных территорий (ООПТ), его функциональных зон, социально-экономических факторов и интересов местного населения.
Современной биологической наукой установлено, что глобальное нарушение экологического равновесия неминуемо влечет за собой катастрофические последствия для окружающей среды, которая является составной частью биосферы.
Учитывая ответственность за сохранение биологического разнообразия и рационального использования биологических ресурсов, постановлением Кабинета Министров Республики Казахстан от 19 августа 1994 года № 918 была одобрена Конвенция о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 1992).
Главная задача сохранения биологического разнообразия, определенная настоящей Конвенцией – это, прежде всего, сохранение всего многообразия микроорганизмов, растительного и животного мира, а также естественных экологических систем, не допуская их потерь в результате хозяйственной и иной деятельности.
Наиболее эффективной мерой сохранения эндемичных, редких и исчезающих видов, уникальных, эталонных участков и, в целом, естественных природных экосистем мировым сообществом признано создание сети особо охраняемых природных территорий. Наличие особо охраняемых природных территорий является гарантом и источником восстановительного потенциала окружающей среды.
Сохранение туристско-рекреационных ресурсов регулируется на законодательном уровне, в частности, Законом РК «Об охране историко-культурного наследия», Законом РК «Об особо охраняемых природных территориях» (17), Законом РК «Об архитектуре и градостроительстве» и другими нормативно-правовыми актами, «Закон РК о рекламе» от двадцатого декабря 2003 года.
В этих условиях назрела необходимость определения стратегии дальнейшего развития ООПТ, изыскание новых подходов и моделей правления на основе Стратегии «Казахстан – 2030», Законов Республики Казахстан «Об охране окружающей среды» и «Об особо охраняемых природных территориях».
Целью Концепции развития и размещения особо охраняемых природных территорий Республики Казахстан до 2030 года является дальнейшее развитие и размещение сети ООПТ на период до 2030 года, направленных на сохранение и восстановление естественных экосистем на территории республики, поддержание экологического равновесия и выявление закономерностей естественного развития природных комплексов и их компонентов.
Основными задачами настоящей Концепции являются:
- сохранение целостности естественных экосистем, эталонных и уникальных природных комплексов и других объектов природного наследия;
- восстановление нарушенных природных комплексов и объектов;
- разработка и внедрение научных методов сохранения природных комплексов в условиях целевого использования ООПТ;
- организация сети ООПТ;
- осуществление государственного регулирования в области ООПТ;
- создание условий для регулируемого туризма и отдыха в природных условиях, дальнейшее развитие туризма и рекреации с учетом вида ООПТ, его функциональных зон, социально-экономических факторов и интересов местного населения;
- организация экологического просвещения населения.
Целью организации туристской и рекреационной деятельности в рамках данной концепции является обеспечение активного отдыха населения в природных условиях и ознакомление туристов и посетителей с природными и историко-культурными достопримечательностями.
В национальных парках необходимо внедрить систему регулирования потока туристов и посетителей с учетом рекреационной емкости природных территорий, разработать туристские маршруты и тропы с последующим их обустройством, обеспечить безопасность туристов и посетителей, создать соответствующую инфраструктуру для туристской и рекреационной деятельности. Необходимо также проведение работ, направленных на улучшение эстетических качеств туристских маршрутов и троп.....